21世纪经济报道 宋兴国 北京报道

  城市是收缩还是扩张，人口的流动至关重要。

  伴随着我国新型城镇化和乡村振兴战略的逐步落实，人口在空间上的再分布，被认为是未来城镇化过程中，重塑城乡关系的重要组成部分。

  5月27日至30日，第七届清华同衡学术周在北京召开。在此次会议上，来自城镇化、国土、农业等各个领域的重量级学者和从业人士，参与讨论了上述议题。

  尽管外出务工人员主要流向大城市，但农业人口转移进城落户的主要载体则是中小城市。-宋文辉 摄

  老城衰落与新城鬼城或并存

  随着我国《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》、《2019年新型城镇化建设重点任务》等新型城镇化重要文件的发布，小城镇化战略开始退出，大城市放开落户，未来人口将进一步向都市圈、城市群集中。

  中国城市和小城镇改革发展中心研究员范毅在此次学术周的“乡村振兴的‘知’与‘行’”论坛上表示，在第五次和第六次人口普查的10年间，在外出人口方面，流向城镇人口在500万以上规模大城市的，占全国外出人口总量接近50%。

  尽管外出务工人员主要流向大城市，但农业人口转移进城落户的主要载体则是中小城市。范毅指出，在农业转移人口方面，中小城市是解决当地农民进城的主要载体，有接近80%的农业转移人口是在本地城镇解决进城问题的。

  “（这十年中）整个人口流动的趋势是很明显的，是从农村流向城市，本地县城也是吸纳农村人口进城的主要载体，而人口一旦流出县域，则主要是流向了大城市。”范毅表示。

  未来，人口如何流动？

  清华同衡规划设计研究院副总规划师卢庆强表示，随着城镇化背后动力机制的变化，我国城镇化格局正在发生重大变化。城市承载人口比重进一步上升，其主体作用将会强化，而都市圈作为城市群引擎和组织核心的作用进一步凸显，城镇人口将进一步向大城市以上和县城两级城市聚集。

  这样的人口流动趋势，会对城市发展，尤其是收缩型城市的发展产生什么样的影响？这首先需要了解收缩型城市的现状。

  21世纪经济报道记者曾根据住建部每年发布的《城乡建设统计年鉴》测算，2014年至2017年间，在年鉴所统计的661个城市中，有127个城市的城区常住人口数出现了下降，有23个城市城区人口在这4年间持续下降。

  同时，我国的城市收缩程度较轻，持续时间较短。根据一些学者的测算，我国的收缩型城市中，中低度收缩的城市占比超过80%，少数资源型城市和老工业基地进入高速收缩期。

  在此次论坛上，多位与会人士告诉21世纪经济报道记者，随着城市化发展的不断成熟，农村进城人口总量会不断减少，会有更多城市城区的局部区域出现人口减少现象。

  一位与会的贵州城市规划人士告诉记者，从贵州当地的情况来看，收缩状况更加明显，人口流失更快的是农村和小城镇，除了一些资源型城市以外，当地的大多数三四线地级市实际上还处在城区扩张的阶段。

  范毅近日撰文指出，对一些中小城市来说，如果不去改变依赖房地产发展城市的路径，不去改变同质化的建设模式，极有可能面临老城衰落和新城鬼城同时存在的现象。

  “小城市和小城镇，一字之差，区别却很大。”中央财经大学副教授、城市管理系主任王伟在接受21世纪经济报道记者采访时称，对于收缩型中小城市而言，由于相对集聚了比较多的人口和产业，短时间内只是处于缩减而非衰退，不能不发展，而要控制其不“长大”。但对于一些已经处在快速衰退阶段的小城镇，则要正视其在城镇化过程中自然衰退甚至消亡的趋势。

  人口减少城市如何应对

  面对越来越多城市可能将出现人口减少的现象，应该如何应对？

  从国际经验来看，土地和公共设施的整备成为重点。在日本，由于三大都市圈和地方中心城市以外的城市人口减少现象较为普遍，在财政压力下，“精明收缩”、“紧凑型城市”成为日本相当多城市喊出的口号。

  为此，日本政府在2014年出台了《立地适用化计划》和《地域公共交通网络形成计划》两项制度，以支持地方政府的城市和控制其对基础设施的维护和管理支出。同时，一些地方实施了“居住诱导策略”，从而保持城市特定区域的居住人口密度。

  从我国来看，在土地的规划利用层面，上述来自贵州的城市规划人士认为，伴随着国土空间规划体系的建立和实施，也将建立 级、省级、市级、县级、乡镇级的国土空间规划体系。在规划过程中，就要体现“有增有减”和结构调整并存。

  这位贵州的城市规划人士表示，对于一些人口持续流失的乡镇和城市，要坚决落实减量规划。而对于一些尚处于城市收缩初期的城市，在控制增量的同时，主要还是以内部的空间结构调整为主，尤其是将一些城市过剩的工业用地，实现用地性质、功能和用途的更新。

  调整过去按照行政等级配置土地指标等资源的做法，是多位与会专家共同持有的观点。在此次学术周上，也有自然资源系统的研究人士表示，应当打破传统的行政级别主导的建设空间配置方式，以区域为单元，建立城乡建设用地增减互容互通机制。

  该研究人士表示，同时应设定城乡建设空间利用上限，建立市市间、市乡间“地随人走”的流动配置机制和弹性调整机制，体现中央政府管控原则性，赋予省级政府和地市政府配置资源的灵活性和积极性。

  由于中央已经明确要求收缩型城市严控增量、盘活存量，基于空间治理的城市更新也开始引起重视。

  范毅在上述文章中建议，要积极推进旧城更新改造。在旧城更新改造中要采取微改造模式，降低改造和管理的尺度，要倡导精细化管理，像绣花一样去管理和更新城市。

  而在公共服务领域，王伟认为，由于收缩型城市往往伴随着产业衰退，财政收入不足等问题，可以用于城市发展的资源和资金有限。

  王伟表示，对于这类城市应当制定政策引导当地政府，将其有限的资源和资金，投入到长期缺失的公共服务领域，以及增加生活、生态空间的供给上。从而增强城市活力，为未来的发展奠定基础。而不是一味地追求短期经济总量的增加，“核心是树立正确的政绩观和城市发展考核机制”。